香港的土地资源利用 - 浅谈audi alteram partem原则

李燕婷 (2017年1月)

香港的土地资源利用-浅谈audi alteram partem[1]原则 

前言

于2016年第3季,香港一手中小型私人住宅市场中,内地个人买家交易金额占总交易金额约11.1% [2];香港一手豪宅市场中,内地个人买家交易金额占总交易金额约26.8% [3] 。

在过去两年多(2014/15财政年度至2016年11月2日),香港政府售出[4]的68幅住宅、商业/商贸/酒店,以及工业用地中,根据投标者在投标表格内提供的资料[5],其中11幅用地由内地企业(包括与内地企业有关或合资的公司)的发展商中标[6]。

下述交易亦为城中一时热话:

(i)2016年8月3日,油塘崇信街与仁宇围交界住宅用地,由首度投标香港地皮的内地房地产发展商以逾40亿港元高价中标 [7]。 (ii)2016年11月初至2017年1月尾,位于启德发展区3幅毗邻的住宅用地均由同一内地企业中标,平均每平方呎[8]楼面地价创启德及东九龙新高[ 9]。 [10],计划将之重建,幷加设停车场。本公司意欲在与地盘毗连绿化用地辟设车道 。

根据《城市规划条例》(下称“条例”)第16条,上述公司可向城市规划委员会(下称“城规会”)[11]以书面提出申请。城规会须于收到申请的2个月内在会议上考虑该申请,批给或拒绝批给所申请的许可,该决定会以书面通知申请人。

在决定之前,城规会须在该申请提出后将该申请供公众于合理时间内查阅,幷须持续如此行事,直至该申请在城规会会议上被考虑为止。在供公众查阅的期间的首3个星期内,任何人可就该申请向城规会提出意见。城规会须于会议上考虑该等意见。

该3个星期期间届满后,城规会须将向它提出的所有意见供公众于合理时间内查阅。届时,申请人亦可参考公众所提出的意见。申请人在该申请被城规会考虑前的任何时间,可提供进一步资料以补充已包括在该申请内的资料。在符合指定条件下,城规会可接受该等进一步资料。如城规会信纳有合理理由,可豁免公布该等资料供公众查阅及提交进一步的意见。

以香港大坑道4 - 4C号唐楼为例,于2015年时骏有限公司与所有业主达成收购协议,获得全栋楼宇的业权。于去年年初,内地公司收购该业主公司幷着手推展重建计划。 [12]该内地公司提出申请(编号:A/H6/80),拟于《铜锣湾分区计划大纲草图编号S/H6/15》订明的绿化地带上兴建车道及相关工程,以配合其住宅发展。该申请于2016年6月16日作出,供公众查阅的期限定为2016年8月12日,即城规会的暂定会议日期 [13]。城规会收到意见共1025份。于2016年7月4日及8日,申请人提交进一步资料,幷获城规会接纳。该等进一步资料获豁免公布。

情景二:本人已于香港某区购置低密度洋房,近日港府提出将附近绿意盎然的绿化地带改划为住宅用地,本人意欲提出意见。

根据条例第12(1)(b)(ii)条,行政长官会同行政会议可将任何核准图发还城规会以作出修订。显示有关修订的草图会根据条例第5条供公众查阅,为期2个月。

如欲表达意见,可于该2个月期间向城规会作出书面申述。 2个月期间届满后,所有申述均会提供予公众查阅,直至行政长官会同行政会议根据条例第9条就有关草图作出决定为止。在该等申述供公众查阅的首3个星期内,任何人均可就该等申述向城规会以书面提出意见。

在该3个星期届满后,城规会会尽快举行会议,以考虑上述申述及意见。但在举行会议前,城规会须先向曾提交申述或意见的人士发出关于该会议的合理通知,包括会议的日期、时间及地点。根据条例第6B(3)条,他们均可亲自或授权代表出席会议和在会议上陈词。城规会在会议上考虑后,须决定是否会按申述所建议的方式修订有关草图。 [14]

举例说,《大埔分区计划大纲核准图编号S/TP/24》的修订,涉及大埔露辉路及荔枝山山塘路等绿化地带改划为住宅用地(图则编号:S/ TP/25)。就此,城规会收到申述共6,322份,就申述提出的意见439份。城规会于2014年11月27日、12月11、18日,2015 年1月14日召开会议。于2015年2月13日,城规会考虑申述及意见后,建议采纳部份申述将草图修订。就此建议修订,再有4份进一步的申述提交予城规会。

较为近期的例子有《山顶分区计划大纲核准图编号S/H14/11》的修订,涉及山顶甘道的绿化地带改划为住宅用地(图则编号:S/H14/12)。就此,城规会共收到申述1,640份,就申述提出的意见40份。

 

audi alteram partem

条例内明文订定的上述表达机制被视为自然公义 (natural justice) 第二法则audi alteram partem的彰显 [15]。

根据希慎兴业有限公司及另七人对城市规划委员会,城规会的有关决策者需怀有从善如流的态度[16],幷充份掌握各项相关资料及了解各界人士之进言( he who decides must hear) [17]。为了有效吸收及消化各项论点及论据,与会成员于会议当中需有适当休息时间,会议亦不应涵盖过长时间 [18],以示程序公平。

最后必须一提,“兼听”幷非不论情由、一成不变的金科玉律,在某些特殊情况下,包括情况紧急者、关系国家安全者等,“兼听”此法律原则幷不适用[19]。

事实上,“兼听”此法则幷非新事,古已有之。惜吾辈凡人往往力不从心,未能践行。赶稿之时,夜阑人静,忽发奇想,若昔日楚王铭记“兼听”原则,美人之结局或会改写也未可知 [20]。

结曰:audi alteram partem,互勉之。

 

 

[1]拉丁语格言。英译 “hear the other side” 或 “no one shall be condemned unheard”等。中译或可意译为“兼听”,语出《资治通鉴》,唐纪,第192卷。

[2]香港中小型住宅内地个人买家统计(2016年第3季),2016年11月17日,中原地产研究部。

[3]香港豪宅内地个人买家统计分析(2016年第3季),2016年11月16日,中原地产研究部。

[4]香港坊间虽多以“买卖”描述港府的土地交易,交易内容实为“买方”于特定时期内就该土地的租用权,篇幅所限,在此不赘。

[5]当中不涉及公司股权。

[6]时为署理运输及房屋局局长丘诚武答《立法会五题:中资财团购入香港商住用地和物业的影响》,2016年11月9日。

[7]五矿地产逾40亿高价夺油塘地,2016年8月4日,C11,成报。

[8] 100平方呎约为9.29平方米。

[9]全年累27官地库房收782亿破顶港地越卖越贵中资越买越雄,2016年12月28日,A05,文汇报;海航天价55亿三夺启德地,2017年1月26日,C07,成报。

[10]香港房地产买卖常用语,表示房子以空置状况交易,幷没有附带租约。

[11]城规会乃根据《城市规划条例》第2条成立的法定组织,旨在为有系统地拟备和核准香港各地区的布局设计及适宜在该等地区内建立的建筑物类型的图则,以及为拟备和核准某在内发展须有许可的地区的图则而订定条文,以促进社区的卫生、安全、便利及一般福利。由行政长官委任官方和非官方成员,现共36人

[12]中洲重建大坑旧楼设万呎户,2016年6月25日,A21,大公报

[13]会议其后延期。

[14]上述程序可参见条例第6 – 6B条。

[15]希慎兴业有限公司及另七人对城市规划委员会(未经汇编;民事上诉案件2012年第232号;判决书日期2014年11月13日),第64R至65B页,第166段:“Section 6B(3) of the [Town Planning Ordinance] specifically gives a person who had made a representation a right to be heard at the meeting. Thus, not only has a person a right to put in a written representation , the statutory scheme actually confers a specific right to be heard orally at the meeting. This is a statutory manifestation of the second rule of natural justice: audi alteram partem. And it is trite that the rule is to safeguard the procedural fairness of the process …”

[16]同上:“…It is equally trite that a right to be heard is worth nothing if the decision-maker can simply close his mind to whatever were being said or put forward by way of submissions at a hearing…”

[17]同上,第69Q至70B页,第175(d)段:“… the crucial question is whether all members participating in the decision-making were fully apprised of what had happened at the hearing (or … ' fully informed of the evidence given and the submissions made');”

[18]同上,第66至68页,第170-172段。

[19] Halsbury’s Laws of Hong Kong, Administrative Law, [10.094] Right to Notice and Opportunity to be Heard; Reissue Date: 26 May 2014; Current Service Date: 1 Dec 2016.

[20] 《东周列国志》第92回-《赛举鼎秦武王绝胫莽赴会楚怀王陷秦》:…臣(张仪)昔在楚时,闻楚王新幸一美人,郑袖谓美人曰:“大王恶人以鼻气触之,子见王必掩其鼻。” 美人信其言。楚王问于郑袖曰:“美人见寡人,辄掩鼻,何也?” 郑袖曰:“嫌大王体臭,故恶闻之。” 楚王大怒,命劓美人之鼻,袖遂专宠。 (节录)